Moskov-14ДЕЛЕЕВА Айса Александровна, сотрудник Верховного Суда Республики Калмыкия

Осуществление публичных контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ[1] и другими нормативными правовыми актами.

Государственный контроль, осуществляемый органами государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, может быть подразделен по объекту контроля и представлен в двух видах[2]:

1. контроль за соблюдением законов, который включает:

- контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и, следовательно, регулирование и установление конкретного вида юридической ответственности в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и как следствие — установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

2. контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

3. недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий;

4. недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти);

5. передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка реализации данных полномочий. В целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления;

6. законность или непротиворечие передачи полномочий законодательству — Конституции Российской Федерации и федеральным законам (по полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), уставу и законам субъекта Российской Федерации (по полномочиям субъекта Российской Федерации)[6].

Каждый из перечисленных видов контроля в сфере местного самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность.

Законодатель уделяет особое внимание регулированию контроля за реализацией муниципальными органами отдельных государственных полномочий. Необходимость законодательного решения вопросов этого вида контроля определена в качестве одного из аспектов такого направления государственной поддержки развития муниципальных образований как совершенствование правовой основы. О повышении значения контроля за исполнением отдельных государственных полномочий свидетельствует и тот факт, что в ходе проведения муниципальной реформы организация данного вида контроля получила гораздо более подробное нормативное правовое регулирование.

Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации определяет основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления: «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству»[3]. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена глава 4. В ней дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля. В настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует четкость в понятии «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Анализируемый Федеральный закон в части 1 статьи 19 устанавливает, что государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения.

Рассматривая данный вопрос, следует отметить, что в рамках российского законодательства чаще всего употребляется термин «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Так, Конституция Российской Федерации содержит термин «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»; Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» также закрепляет указанный термин. Несмотря на это, на законодательном уровне данное понятие не определено. Следует отметить, что в законодательной практике субъектов Российской Федерации встречаются отдельные примеры определения указанного понятия.

Например, в Законе Орловской области от 6 декабря 2007 года № 724-ОЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Орловской области» под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается «установленная Конституцией Российской Федерации передача органами государственной власти области исполнения отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления путем принятия закона с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств»[4].

Статья 2 Закона Самарской области от 6 мая 2000 года № 17-ГД «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями»[5] устанавливала, что «государственные полномочия — это полномочия, определенные в качестве государственных Уставом Самарской области, законами Самарской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности не только населения муниципального образования, но и населения всей Самарской области».

При определении компетенции и решении вопросов местного значения необходимо руководствоваться статьями 14—16 данного Федерального закона №131-ФЗ, в которых определен непосредственно конкретный перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов (компетенцию) местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, если нет — государственным и требует обязательного отдельного финансирования.

Из анализа норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ следует закрепление двух видов государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: уполномоченные органы государственной власти обеспечивают контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; контроль, осуществляемый за реализацией выделенных материальных и финансовых средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предметом государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются: осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также использование органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств; исполнение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В юридической литературе были сформулированы конкретные направления по определению условий передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, к которым отнесены:

В последнее время значительное количество государственных полномочий передается органам местного самоуправления непосредственно законами субъектов Российской Федерации. Отдельными государственными полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации[7]. Вместе с тем необходимо отметить, что сами формы государственного контроля за органами местного самоуправления со стороны субъектов Российской Федерации не получили системного закрепления в законодательстве на уровне субъектов. Этим объясняется и недостаточная проработанность конкретных форм на практике. По нашему мнению, это во многом связано с неточностью самих терминов и по-
нятий, используемых законодателями субъектов Российской Федерации. Для обозначения передачи отдельных государственных полномочий федеральный законодатель использует два термина: «наделение» и «передача». В законодательных же актах субъектов Российской Федерации применяются термины «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Таким образом, законодатель на уровне субъектов, в первую очередь регулируя вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен правильно применять понятийный аппарат, выработанный федеральным законодателем.

Также встречаются случаи, когда в законодательные акты субъекта Российской Федерации не включены обязательные положения и требования, закрепленные на федеральном уровне. Например, Закон Пермской области от 6 мая 2004 года № 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении» не содержал обязательного требования, предусматривающего передачу органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных им полномочий. В связи с противоречием данного нормативного правового акта Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» он был признан недействующим[8].

В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие определенные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Законодательно не предусмотрено ограничений ни по количеству государственных полномочий, передаваемых одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. В связи с чем количество принятых законов о передаче полномочий в субъектах Российской Федерации различно.

Непосредственно сам механизм наделения органов местного самоуправления и передачи соответствующих ресурсов недостаточно отработан, что порождает несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий. Отсутствие модельных методик для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий, не позволяет рационально решать вопросы их финансирования.

Таким образом, так и остается нерешенным вопрос о пределах делегирования государственных полномочий и о том, какие именно государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления. По нашему мнению, в рассматриваемой сфере необходимо разработать модельный закон субъекта Российской Федерации.


[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

[2] См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России. — М., 2008. С. 81.

[3] Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

[4] Орловская правда. 2007. 11 декабря.

[5] Волжская коммуна. 2000. 19 мая.

[6] См.: Мадьярова A.B. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 2. С. 27-28.

[7] См.: Пешин Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

[8] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. № 11. С. 17—19.