АРЯМОВ Андрей Анатольевич, доктор юридических наук, профессор
Понятие коррупции имеет глубокие исторические корни. Коррупция такая же древняя, как и сам мир. Так, первые государства, как известно, появились в Месопотамии (IVтыс. до н.э.) на территории современных Ирака и Сирии, части территории современных Ирана и Турции. Одним из центров развития древнейшей цивилизации в этом регионе был Шумер, называемый Шумеро-Аккадской цивилизацией, где зарождались идеи о справедливых и несправедливых правителях и налогах. Непосильное бремя налогов и злоупотребления правителей были зафиксированы историческими хрониками в аккадском городе-государстве Лагаше. Жителям приходилось платить налоги за неограниченное количество вариантов собственного поведения: за торговлю, за строительство дома, за полив поля, за развод с женой, за стрижку овец. Чиновники, которым вверялось осуществление контроля в определенных сферах деятельности, превращали свои должности в кормушки. Поборами чиновников сопровождались даже похороны. Обнищание народа, беззаконие и коррупция вынудили жителей свергнуть старую администрацию. Был избран новый правитель — Урукагина, с которым связывают первый в истории опыт антикоррупционных мероприятий. Как уверяет древний рассказчик «не осталось ни одного неправедного сборщика налогов». Другой шумерский царь, Ур-Намму попытался устранить взяточничество: «он позаботился о том, чтобы сирота не становился жертвой богача, человек одного шекеля — жертвой человека мины».
Позднее, в античной Греции, у термина «corrumpere» появляется социальный смысл — приведение в упадок нравов, расстройство порядка. Примерно в это же время понятие коррупции приобретает значение подкупа. Более детальный анализ происхождения термина показывает, что изначально коррупция в социальном своем значении предполагала двух соучастников (одно из значений приставки «cor» — совместность, сопричастность). В более позднее время в Древнем Риме укореняется одно из специальных значений понятия коррупции — подкуп судьи. Термин «коррупция» использовался как правовой принцип. Например, corruptiooptimiestpessima — «извращение наилучшего есть самое худшее». Гай нередко высказывался в том смысле, что сговор или бездействие одного не должны нарушать права другого (alterijuscorrumpi).
Одна суфийская притча повествует о том, что восточный сатрап, начитавшись Геродота, по примеру персидского царя Камбиса, приказал с каждого изобличенного кадия сдирать заживо кожу и покрывать судейское кресло. Но, несмотря на систематические казни, чиновники продолжали брать взятки. У очередного приговоренного перед казнью сатрап спросил: почему тот, зная о судьбе своих предшественников, тем не менее совершил преступление? На что осужденный ответил: чем больше на этом кресле кож, тем мягче на нем сидится.
В течение следующих почти тысячи лет, в период Средневековья, понятие «коррупция» приобретает исключительно церковное, каноническое значение — как обольщение, соблазн дьявола. Corruptibilitas - означало бренность человека, подверженность разрушению, но отнюдь не его способность брать и давать взятки. Коррупция в богословии католицизма стала проявлением греховности, а «грех есть беззаконие». В последующем акцент в понимании коррупции был перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую стороны.
Свое современное значение коррупция приобретает в XV-XVIвв. — в период длительного политического кризиса, охватившего Европу и сопровождавшегося необыкновенным расцветом коррупции среди властителей. Начиная с этого времени под коррупцией понимается подкупаемость и продажность чиновников (государственных должностных лиц), а также общественно-политических деятелей. Томас Гоббс в своем «Левиафане» писал: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения». К ним же он относил «имеющих много могущественных родственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репутацию», которые осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на власть, исполняющую закон. Коррупция, по Гоббсу, «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам». Вывод, сделанный в середине XVII в., оказался актуален и в начале XXI в.
Важный импульс к пониманию коррупции в ее современном значении дают труды Никколо Макиавелли. Коррупцию он сравнивал с болезнью. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко
распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет. Получившему свободу, но развращенному народу, по Макиавелли, крайне трудно остаться свободным. Римские цари, писал он, дошли до такой степени развращенности (aguantacorruzione), что если бы за ними последовало еще два-три подобных им преемника, то падение Рима становилось бы уже необратимым[1].
В России своей непримиримостью к взяточничеству отличался Петр I, но коммерческий размах его фаворита А.Д. Меншикова до сих пор оказался непревзойденным. Личный доход Меншикова в определенный период превысил доход его государя. Совсем как в известной басне: «Уж брать, так брать, а то и когти что марать»[2]. Очередной виток борьбы с коррупцией имел место в правление Павла I; однако «брать» меньше не стали, а размер взяток увеличился: влияние платы за риск. XIX век ознаменовался «взяточной» вакханалией, она стала настолько повсеместным явлением, что даже министр юстиции граф В.Н. Панин, оформляя дарственную на дом для дочери, лично вручил определенному чиновнику подношение; сформировался даже коррупционный сленг: в приемной чиновника секретарь доходчиво объяснял просителю, что «надо-ж-дать», и в случае скромности в подношениях последнего — «придется доложить».
В начале XX века реформы П.А. Столыпина также ознаменовались закручиванием антикоррупционных гаек. Меры принимались настолько серьезные, что чиновники Киевской губернии провели нечто вроде сходки, на которой решили: на репрессивные действия правительства ответить строгим соблюдением законов и инструкций. С дальних полок достали забытые и заброшенные предписания и формуляры, и чиновничья волокита приобрела формы всеобщего бюрократического коллапса. В результате Николай IIв личной беседе со Столыпиным «попросил» последнего, чтоб все было «попрежнему».
Нередко в неповоротливом, раздутом чиновничьем аппарате «коммерческая» заинтересованность чиновника является единственным стимулом к его профессиональной активности. Имея такие исторические традиции, современная коррупция может позволить себе быть циничной и практически официально открытой. Бюрократы не скрывают и даже афишируют свои коммерческие доходы, не видеть которые не может даже слепой. Ряд специалистов полагает, что в переходный период коррупция сыграла роль «смазки», облегчившей переход к новому экономическому укладу[3]. Сторонники антикоррупционной политики должны иметь в виду: исключая из гражданского оборота такое явление, как взятка, необходимо предложить альтернативный институт, способный выполнить ту же социальную функцию, но в правовом поле и в общественно полезных целях.
Очевидно, что распространенность и общественная опасность этого явления скачкообразно возрастают в периоды крупных социальных потрясений, нередко сопровождающихся почти полным уничтожением законности и одновременным ростом зависимости населения от произвола чиновников. Современные государства не исключение. Важно видеть принципиальные различия между «первородной» причиной коррупции, которая, возможно, коренится в самой сущности общества, и причинами ее роста или, напротив, угасания.
История знает множество примеров, когда в определенное время в определенном государстве объявлялась непримиримая война коррупции. Но в то же время нет ни одного примера победоносного завершения этой борьбы. Более того, создается впечатление, что коррупция, как мифическое чудовище, питается энергией своих противников: чем ббльшие силы мобилизуются на антикоррупционном фронте, тем более развивается сама коррупция. В данном случае не работает «золотое правило механики»: действие равно противодействию. Никакого противодействия не наблюдается. Коррупция впитывает в себя антикоррупционный вектор, преломляет его, превращает в его противоположность и питается его импульсом.
Можно принять множество законов, ограничивающих произвол чиновников, но они останутся «мертвыми нормами», т.к. контроль за их применением осуществляют тоже чиновники. А что бы мы о нем ни говорили, бюрократ не похож на гоголевскую вдову унтер-офицера, которая сама себя высекла; в приступах юрисдикционного садомазохизма он не замечен.
Мы любим наступать на одни и те же грабли по нескольку раз. В 90-х годах прошлого века была объявлена непримиримая борьба с организованной преступностью. И следом за этим по стране прошла волна скандальных процессов, выявивших смыкание с организованной преступностью именно тех, кому поручили с ней бороться — подсудимыми стали руководители РУБОП, ОБГРП. А каков латентный сектор этого вида преступности, может сказать лишь Господь. В одном из уральских регионов руководитель РУБОП и местный авторитет даже породнились, сыграв свадьбу своих детей; и за свадебным столом мирно веселились соратники обоих отцов. Существенное же снижение уровня организованной преступности наступило тогда, когда государство вытеснило ее из экономического сектора, причем немаловажную роль в этом сыграла именно коррупция: зачем платить за крышу бандитам, если проще и надежнее — чиновнику. И не так давно в той же области, по официальным данным, не успел недавно назначенный начальник управления по борьбе с коррупцией при ГУВД проработать в своей должности несколько месяцев, как был задержан при получении взятки в пять миллионов рублей (хотя вполне вероятно, что он пал жертвой ведомственных войн, но и в том, и в другом случае ситуация достаточно символичная). Когда ведется речь об искоренении условий коррупции, все сводится к той же самой борьбе: «... чтоб чиновник понимал, если взял взятку, то сломал себе карьеру». Сколько раз еще необходимо наступить на одни и те же грабли, чтобы понять, что примитивная борьба с коррупцией не только обречена на поражение, но и питает эту самую коррупцию.
Примечателен факт, что снижение уровня коррупционной преступности наблюдается в тех государствах, где не поднимают знамя священной и непримиримой борьбы с продажностью чиновников, а выстраивают социальноэкономические институты в режиме саморегуляции, сводящей к минимуму свободу усмотрения чиновника. И не надо изобретать велосипед. Широко известны и апробированы на практике подобные инструменты.
Сущность коррупции проявляется в феномене «социального предательства» и факторе «обманутых ожиданий», в том, что она искажает общественные отношения, разрушает нормальный порядок вещей в обществе, в результате чего происходит «порча», «коррозия» власти. Общество доверяет чиновнику, наделяет его полномочиями и платит ему за это деньги (предоставляет иные преимущества и льготы), в ответ чиновник предает такое доверие в своих корыстных целях и за деньги «заказчика» ущемляет его же интересы. Доверяя чиновнику, социум связывает с его персоной принятие справедливого, основанного на законе решения. Однако нередко должностные лица совершают действия, которые мотивированы корыстными интересами.
Если говорить образно, коррупция в функционировании государства и общества ставит все с ног на голову: власть, носителем и единственным источником которой является народ, начинает использоваться во вред государству и обществу (тому же народу). Коррупция предполагает использование власти и связанных с ней возможностей не в интересах всего общества, а в интересах отдельных лиц или в интересах определенной группы лиц. Иными словами, коррупция предполагает неправомерную эксплуатацию публичной власти в частных интересах. Коррумпированное лицо или другие лица, в интересах которых совершается коррупционное деяние, неправомерно, лишь благодаря занимаемой таким лицом должности, получают определенные блага, льготы, преимущества или иную выгоду. Причем эта выгода не обязательно должна носить материальный характер.
Наиболее простое определение коррупции — подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще. Однако существуют и другие определения этого понятия. Одно из последних нашло отражение в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Большинство европейских стран, и в том числе Россия, договорились о достаточно широком понимании коррупции. Но при этом следует учитывать определенную специфику понимания природы коррупции в зарубежном и международном уголовном праве и в уголовном праве России. Доминирующей концепцией за рубежом является взгляд на коррупцию как на растление честного чиновника: есть таковой законопослушный чиновник, появляется соблазнитель и совращает чиновника с пути истинного необоснованными материальными преимуществами. Корень зла в таком случае — искуситель-взяткодатель, а чиновник — почти жертва порока. Именно такой подход получил отражение в конвенциях ООН и Европейского союза в закреплении институтов активного подкупа (дача взятки) и пассивного подкупа (получение взятки). Диссонирует с таким подходом понимание коррупции в отечественном уголовном праве. Первопричина исследуемого явления — это порочность и продажность чинов-
ника, который даже за выполнение законных действий и соблюдение правомерных интересов просителя требует вознаграждения. Такой подход находит свое отражение в исторических понятиях мздоимства и лихоимства, в закреплении в действующем уголовном законодательстве Российской Федерации повышенной уголовной ответственности за получение взятки (в сравнении с ответственностью за дачу таковой), в закреплении институтов вымогательства взятки (в таком случае взяткодатель вообще освобождается от ответственности), повышенной ответственности за получение взятки за совершение незаконных действий и т.д. Данный феномен необходимо учитывать сторонникам безусловной имплементации положений международного уголовного права в отечественное правовое пространство.
Группа криминалистических исследований (ГКИ) Федеральной уголовной полиции (Bundeskriminalamt) Германии, занимаясь исследованиями как самого феномена коррупции, так и превентивных мер ее преодоления, предложила следующее определение данного термина, который, по всей видимости, является достаточно исчерпывающим: «Коррупция есть злоупотребление служебным положением, политическим мандатом или своими должностными обязанностями с целью предоставления выгод другому лицу, совершенное по побуждению со стороны такого другого лица, или самими чиновниками по их собственной инициативе и ради получения выгоды для самих себя или третьих лиц, которое ведет или может вести к убыткам или иному ущербу для общества (в случае выполнения государственных или политических функций) или для отдельной компании (при исполнении функций предпринимателя)».
Конвенции ООН и Европейского союза определяют коррупцию следующим образом: «Просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого ненадлежащего преимущества или обещание такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки ненадлежащего преимущества или обещания такового». Дефиниция коррупции сконструирована по типу усеченного состава деликта. Момент юридической завершенности перенесен на предварительную преступную деятельность — просьба, предложение, требование; предметом коррупции является не только имущество, но и любое ненадлежащее преимущество; обозначено предназначение подкупа — искажение нормального выполнения обязанности чиновником.
Вопреки официальной статистике Российской Федерации, демонстрирующей, что за последние пять лет более 70% лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за коррупционные действия, являются работниками образования и здравоохранения, десятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Вена 10—17 апреля 2000 г.) принял рабочий документ «Укрепление законности и упрочение системы уголовного правосудия». В соответствии с этим документом должностные преступления и коррупция — это преступления власть имущих, у которых есть возможность манипулировать или искаженно применять закон, организовывать не только судебное разбирательство, но и законотворчество в целях получения неоправданных преимуществ или избежания уголовной ответ-
ственности. Если такие действия распространены в высших кругах общества, то правопорядок нарушается до такой степени, что законность если и существует, то только номинально.
Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» стало сигналом для активизации деятельности государственных органов по борьбе с мздоимцами и простыми любителями незаконно нажиться за счет бюджетных средств. Ее сложность заключалась, да и заключается сейчас в том, что коррупционеры занимали руководящие и ответственные должности в органах, которые призваны бороться с коррупцией. Поэтому нелегкой оказалась задача. Ее решению предшествовали приговор бывшему министру юстиции Российской Федерации; он обвинялся в хищении 1 млрд рублей и был приговорен судом к беспрецедентному наказанию в виде девяти лет условно. Но затем на скамье подсудимых оказались многие высшие должностные лица — главы субъектов России и их заместители, руководители структурных подразделений ряда федеральных министерств, мэры и их заместители, крупные и средние военачальники, депутаты и даже судьи. Всего за пять лет действия названного Закона счет оказавшихся на скамье подсудимых достаточно внушителен. Так, из возбужденных с 2011 года почти 57 тыс. уголовных дел о коррупции в суды было направлено 22 тыс. дел[4]. При этом за первое полугодие 2013 года осуждено более 3 000 коррупционеров. Для борьбы с ними используются не только меры уголовного преследования. Лица, занимающие государственные должности, государственные служащие, депутаты стали ежегодно отчитываться о своих доходах и расходах. Принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Весьма существенным ударом по потенциальным коррупционерам стал Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ, которым лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, должности заместителей генерального прокурора, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и еще ряду должностных лиц, их супругам и несовершеннолетним детям запрещено открывать и иметь счета (вклады), хранить денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Но трубить победу над коррупцией рановато. Каналов для хищения государственных средств еще немало. Один из них — перекачка денег в офшорные компании, другой — покупка-продажа вилл и прочей зарубежной недвижимости. Судя по декларациям, в семьях 52 членов Федерального Собрания, губернаторов, служащих Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации имеется 107 объектов зарубежной собственности[5]. Но закона, запрещающего им иметь такую собственность, нет. Как нет и закона о конфискации незаконно нажитого недвижимого и движимого имущества...
[1] Muchiavelli N. Opere. Milano, 1954. Р. 137, 139.
[2] Крылов И.А. Вороненок. Басни. — М. 1996. С. 48.
[3] Диагностика российской коррупции: социологический анализ // Российская газета. 2002. 7 августа.
[4] Аргументы и факты. 2013. № 52.
[5] Там же.